【研究】佛山管治尺度重整对产业空间分散化的影响

作者简介

李郇 中山大学教授、博士生导师，SYSU城市化研究院院长

谢石营 中山大学人文地理学（区域发展与城乡规划）博士

张丞国 中山大学城市化研究院兼职研究人员

原文刊载：李郇,谢石营,张丞国.佛山管治尺度重整对产业空间分散化的影响[J].热带地理,2017,37(03):334-346.

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摘要：

　　随着生产活动的全球化，“城市―地区”替代国家，成为全球生产网络和国家发展管治的核心地域。中国主要都市区通过“撤县（市）设区”行政区划调整，在地级市层面出现城市―地区新型地域空间。文章以佛山作为案例，探讨管治重整的过程及其对产业空间发展的影响。政府通过调整“市―区”财政关系、推动行政架构改革、建立空间规划和审批架构3个方面进行管治的尺度调整，构建出与新的管治空间相匹配的管理架构。同时，管治的尺度调整带来了产业空间的变化，佛山市的工业企业空间分布格局整体呈现“大分散、小集中”的变动过程，以及呈现去中心化和多中心化的趋势。

关键词：城市―地区；管治；尺度重整；产业空间；佛山

　　随着全球化进程的推进，生产活动日益跨越国家和城市的地域边界，在更大的空间范围内根据地方的优势进行资源配置，区域，特别是具有全球城市的区域，在世界经济发展中的地位愈发重要。伴随着这一过程，“城市―地区”替代国家，成为全球生产网络和国家发展管治的核心地域（Porter，1990；Sassen，1991；Brenner，2008；易千枫 等，2007）。全球范围内已出现众多“城市―地区”空间，美国的旧金山湾区、洛杉矶，英国的利物浦―曼彻斯特地区，丹麦的大哥本哈根地区，法国的法兰克福莱茵河地区，这些城市―地区不仅在国家的经济发展中起到了重要的作用，并且对全球社会经济的发展产生影响。这些地区往往由多个城市组成，具有次国家区域的特征。实际上，这些全球城市―地区是伴随着国家对于经济发展和政治管治的尺度重整过程而产生的，是国家管治多尺度重整的空间形式（Brenner，2008）。与国外城市―地区出现颇为相似的是：通过尺度的变化，构建新的城市―地区，特别是具有多个城市组成的区域，也成为中国推动区域发展的重要策略。最为显著的是同城化地区的出现，进入21世纪以来，中国的广州―佛山、沈阳―抚顺、长沙―株洲―湘潭、西安―咸阳、开封―郑州等地区均提出了同城化的发展政策，同城化地区成为国家和地区适应全球新经济发展和地方转型需求，通过管治尺度重整构建的新型地域空间。与此同时，中国的尺度重整过程与国外相比具有独特的一面，即通过行政区划调整，以地级市为单位的尺度调整。2000―2007年，全国范围内城市发生了48次撤县（市）设区，2007年后撤县设区的数量增加，包括北京、上海、广州、天津、成都、苏州、南京、佛山等城市均开展了撤县设区，这些城市在中国社会经济发展中都发挥着重要的作用（李郇 等，2015）。

旧金山湾区

　　佛山市早在2002年，通过行政区划调整，将县级市顺德、南海、高明、三水撤县设区，扩大城市发展的范围。在行政管理上经历了自上而下以及自下而上的收权和放权的过程，形成了一个以3个全国百强区级单位组成的城市区域。经过十几年的发展，佛山市域空间结构伴随行政权力尺度调整亦经历了多次变化。因此，本文在城市这一个层面尺度调整描述的基础上，增加空间变化过程的研究，选择珠三角的佛山市作为典型案例，对其城市区域的特点，空间特征以及尺度调整的关系进行研究。以期从理论层面探讨尺度调整对空间的影响，在实践层面上为地级市的行政区划调整后的空间规划提供参考和依据。

１

文献综述

1.1 多尺度的权力和城市―地区管治

　　20世纪90年代以来，强调内生式发展的“新经济地理学”和“新区域主义”思想深刻影响了西方的区域研究（Porter，1990；Krugman et al.，1995；George，2009；Pemberton et al.，2013），全球化时代不同地域的“竞争优势”可谓与知识经济、技术创新集群、制度因素以及地方管治转型等持续展开的过程互为表里。然而，日益网络化的世界似乎并没有带来一种更趋“平面”与均衡的地域发展形态，“城市―地区”的集聚效应在全球范围内凸显。更关键的是：随着城市化进程的全面推进，政治力量对空间的管制（regulation）也向特定的“城市―地区”集中，并通过“上向”和“下向”的权力重组，不断塑造着多尺度的政经地景。

　　“城市―地区”重要性的提升，使原来占据绝对权力优势的民族国家在某些方面似乎被“掏空”（hollowed out），而其他尺度层级（从超国家到区域再到地方层次）的政治力量则在此过程中获得了部分决策影响力，国家空间尺度重整（state rescaling）的理论诠释正是来源于此。不过，即便是在西方由市场主导的决策环境中，所谓“从政府向管治”（from government to governance）的转型，也须以民族国家权力的重组为轴线。根据麦克利奥德和古德温（Macleod G，Goodwin M，1999）的解释，从政府向管治的转变虽然意味着“国家减少了对社会和经济事项的直接管理与资助，使一系列非国家或准国家机构公私伙伴关系与网络发挥更大作用”，但因为“（各尺度层级的）政府其实更多投入了对伙伴关系、合作网络和管治体制自组织”的引导，所以“管治过程本身仍在政府的影响下运作”（Macleod et al.，1999；Jessop，1997）。在这种国家权力重组的过程中，城市―区域尺度上的政府也因地域发展及竞争的结构性变化，脱颖而出扮演着更为显要的角色。

法兰克福莱因河地区

　　近年来，西方学者对城市―区域管治制度变迁的研究仍在继续（Alex，2009；Janssenjansen et al.，2011；Bruno，2013）；另一方面，上述变迁给地方经济发展带来的管治效应和空间后果，还有可深入探讨的余地（Leibovitz，2003；Chou T L，2007；Sami，2013）。应注意到，城市―区域尺度的管治重整比次国家（sub-national）及以上层级的空间治理更具有地域发展的针对性（Macleod，2001；Pemberton et al.，2013），其经济层面的收效与影响更需要实证研究的检验。而且，按照“新区域主义”的逻辑，多尺度政治―经济管治重整的过程，也会在城市―区域层面呈现动态的空间重构特征。大型基础设施的兴建、城市空间的生产和转型、以及产业经济空间的演化，都是相关研究可以进一步探究的问题（Chou T L，2007；George，2009；Li Z et al.，2014）。

1.2 尺度重整视角的中国城市管治研究

　　当前，中国学者对尺度的研究也日渐增多，通过回顾尺度理论的发展脉络，探讨其对国内研究的启示，“尺度重整”已成为我们透视国家空间治理和区域管治转型等议题的重要视角（刘云刚 等，2011；魏成 等，2011）。根据已有成果，尺度理论可用诸于分析国家行政分权、地方市场化以及城市―区域的管治重整（Smart et al.，2007；罗小龙 等，2010）。

　　国家行政管理体系的改革及背后的权力尺度重整，主要研究中国城市行政管理体制的改革实为国家权力尺度重整的过程，如市管县、撤县设区等政策，都是其具体体现（Ma L J C，2005；Cartier，2005，2011）。在此过程中，中央与地方政府、企业及个人之间的关系发生变化，进而改变了中国城市化的尺度，使城市空间再组织的政治经济分析成为重要的研究问题（沈建法，2006）。

　　转型过程中地方政治经济活动的尺度变革，主要关注地方政府自下而上的尺度重构，认为经济改革明显改变了地域发展的尺度。其间，地方资本、市民、城市―区域的空间与行政边界塑造的尺度变化高度相关，使各种地方性空间的结构化过程相互交织，塑造了改革后新的社会空间秩序（Smart etal.，2007）。换句话说，在经济改革的推动下，地方政府的角色变化带来了城市空间的重塑——一种基于地方化和国家部门强化的理性管治（ a new rationality of governance）伴随经济改革而出现（Chung H，2007）。

　　强调行政区划调整等地方性管治过程的尺度重整，主要引入区域同盟（regional coalition）、城市政体（urban regime）等概念对涉及尺度的行政边界调整、基础设施建设的跨边界管治合作加以解释。如对南京市江宁撤县设区的行政区划调整（罗小龙等，2010）、长三角2000年以来发生的行政区划兼并（张京祥 等，2004）、江苏省常州市行政区划调整（甄峰 等，2007）的实证研究，表明行政区划调整涉及不同层级政府的权力调整过程，会对城市空间发展产生影响。相关案例研究也丰富了我们对中国城市―区域管治与组织形态的理解（罗小龙 等，2010；张京祥 等，2004；甄峰 等，2007）

　　我们认为，管治变革虽对于行政管理体系具有重大影响，但管理架构的改变只是更广泛尺度重整过程的一个面向。在国内既有研究中：其一，尺度多被理解为具体的地理边界或行政等级，从而弱化了国家权力、政府和管治三者之间的理论关联；其二，尺度重整过程的其他面向，尤其是对区域开发机制与空间过程的解释，还需在中观层面，透过政治经济分析的视角予以更多关注（Smart et al.，2007；刘云刚 等，2011）。城市―区域管治的重整是多尺度分析中国城市化过程的关键一环，其给地方经济―社会发展带来的空间后果也应是实证研究的走向（Cartier，2005；Li Z et al.，2014）。

２

“城市―地区”的出现

——尺度重整的视角

2.1 珠三角“城市―地区”的兴起

　　自改革开放以来，国家将经济发展的权力下放至县，珠三角各城市的经济取得长足发展，但相伴随出现的是县（市）之间恶性竞争、区域基础设施缺乏协调和经济资源难以配置等问题。自1998年亚洲金融危机以来，协调县（市）域经济发展的需要更为迫切，在2002年，广东省第九次党代会提出了建设经济强省的发展目标，对改革开放前沿地区珠三角各县（市）的行政体制改革寄予厚望，要求其通过改革促进发展资源的优化配置，促进产业整合发展，推动区域经济一体化进程。

　　在此背景下，广州市撤销了县级番禺市和花都市，设立广州市番禺区、花都区；2001年，珠海市撤销斗门县，设立斗门区，并且新设立珠海市金湾区；2002年，撤销县级新会市、南海市、顺德市、三水市、高明市，分别设立江门市新会区，佛山市南海区、顺德区、三水区、高明区；撤销佛山市城区和石湾区，设立佛山市禅城区；2003年，撤销县级惠阳市，设惠州市惠阳区；到2009年，珠三角共有9个地级市，8个县级市。

　　珠三角“城市―地区”的出现是撤县（市）设区行政区划调整的空间结果。以广州市、佛山市、江门市、珠海市和惠州市等5个行政级别上的珠三角地级市①为例，行政区划调整引起了其城市空间范围的扩大、城市人口的快速增长和城市经济发展水平的提高。在2000年行政区划调整后，广州市区面积扩大为原来的2.6倍，市辖区户籍人口和GDP出现急剧增长；佛山市2002年底的行政区划调整产生了更为明显的变化，2003年市辖区的户籍人口和GDP分别激增为2002年的6.9和7.4倍，市辖区GDP的省内排名从第九上升到第三；其他城市如江门、珠海和惠州，在行政区划调整后都产生了类似的变化（表1）。由此，一种以地级市政府直接管治权力扩张为特征的“城市―地区”在珠三角地区普遍出现。

2.2 佛山“城市―地区”管治尺度重整过程

　　作为广东省经济发展水平排名第三的大市，佛山市的管治尺度重整具有典型性和代表性。2002年，佛山市启动了以撤县设区为基本内容的管治尺度重整，以重构地级市政府以下的管治层级结构。在2002年国务院批准的佛山市行政区划调整方案中，撤销顺德市、南海市、三水市和高明市，相应设立顺德区、南海区、三水区和高明区，以及保留原禅城区建制，至此，佛山市在1992年后形成的市辖县管治体制，正式转变为市辖区管治体制。佛山市以行政区划调整为形式的“城市―地区”管治尺度重整主要通过“市―区”财政关系调整、行政架构改革、空间规划和审批架构的建立等3方面路径实现。

佛山市现行区划

2.2.1 财权向市政府集中 

　　重构“市―区”财政关系是佛山市管治尺度重整最为重要的方面，总体而言，2002年撤市设区之后，佛山市和下辖各区财政关系的总体变动趋势是财权向市政府不断集中。在行政区划调整之前的市辖县体制下，佛山市与下辖各市之间是在1994年后的分税制框架下处理财政关系，市和县级市预算收支相对独立，县级市拥有独立的财政预算和财政支配权，佛山地区的财权相对分散。撤市设区后，“市―区”财权分阶段逐步向佛山市政府集中：头5年实行的是“市―区”过渡期财政方案，期间每年顺德和南海分别上缴5亿、高明和三水分别上缴1亿的定额统筹费；2007年，对“市―区”的财政体制进行了调整，4区政府每年将10%的地方税收入和定额的土地出让收入（南海、顺德为10亿元/a）上交市政府；2013年，“市―区”的财政体制进一步调整，区政府将当年财政收入的20%上交市政府，但不再上交土地出让收入，由于区财政收入不断增长，因此按比例上交给市政府的部分也不断增加，市政府分成的部分较2013年之前增加。

2.2.2 强化市政府行政管理权 

　　2002年行政区划调整后，佛山市推动了以大部制改革和“市―区”部门行政关系改革为主要内容的行政管理架构改革，以理顺市和区之间的行政关系。在此之前，佛山市级政府部门主要管理原市区禅城区的事务，而下辖4个县级市的社会经济事务由县级市的相关部门管理。行政区划调整之后，佛山率先实行了大部制改革，精简原县级市的部门数量，推动部门合并（如大部制改革后顺德区党政机构数从41个减为16个）。在“市―区”部门关系上，将区级部门作为市级部门的分支，加强垂直管理，过去由县级市政府委派的县级市部门负责人，改为由区政府和市级部门共同委派；同时，市级部门侧重对区级部门的技术指导，而区政府则侧重行政管理。在新的行政框架下，佛山市部门实现了对下属5区的全覆盖式管理，市部门对区部门管理权力得以加强。

2.2.3 适当剥离并上收各区部分空间规划的审批权

　　佛山市空间规划管理审批的架构，由原县级市政府为主体的相对分散的状态，向佛山市政府负责宏观空间规划、区政府负责控制性详细规划的管理审批架构转变。在行政区划调整前，各县级市政府负责本辖区内各种空间规划的编制和审批事务，而市政府主要负责原禅城区空间规划的编制和审批事务，附带对县级市各空间规划编制和审批事务进行指导、监督。在行政区划调整之后的2004年，通过《佛山市城市规划管理暂行办法》，佛山市政府将全市空间规划和审批纳入统一管理，扩大了市级规划部门在空间规划管理体系中的管理权限。佛山市政府成立市城市规划委员会，负责全市战略和总体规划层面空间规划的编制，同时负责下辖各区的专项规划、重点地区控制性详细规划和重点地区城市设计等的审议。同时，下属原县级市的规划局转变为市规划局的下属规划分局，其负责人由区政府和市规划局共同委派，强化市规划部门对空间规划的技术管理职能。

３

佛山“城市―地区”管治尺度重整过程

伴随的空间重构

　　佛山“城市―地区”的产业空间变化是市―区两级政府尺度重整的空间结果，在尺度重整的框架下，佛山市―区政府主要通过产业园区化和重构地区骨架交通路网两方面措施引导产业空间的重构。

3.1 产业园区化

　　自2002年行政区划调整以来，佛山“市―区”两级政府通过渐进式的产业园区化政策，强化市、区两级政府对于产业资本，尤其是大型产业项目的统筹引导能力，以解决过往以村镇为主体的粗放型工业化所造成的地均产出偏低、环境污染严重、产业创新能力较弱等问题。渐进式的产业园区化政策包含2个阶段：在第一阶段主要是基于原有产业集聚基础，设立区的重点产业发展园区，以突出各区政府的项目统筹能力，初步转变过去“村村点火、处处冒烟”式的过于分散化的产业空间格局，为此设立了包括佛山国家高新技术产业开发区（1992年）、禅城经济开发区（2003年）、南海经济开发区（2003年）、南海工业园区（2003年）、顺德工业园区（2003年）、三水工业园区（2004年）和高明沧江工业园区（2002年）在内的一批国家级、省级产业园区，依托区政府发展园区经济（表2）。

　　第二阶段始于2010年前后，为在佛山市层面进一步促进产业园区化发展，佛山市政府依靠国家级的佛山国家高新技术产业开发区平台，将下辖各区市级、省级产业园区的部分或者全部园区整合为“一区五园”管理架构：一方面，佛山市政府将南海狮山园区作为具有市级经济管理权限的核心园区，使其享有市职能部门委托管理或者直接下放的54项涉及招商引资、土地征收、规划建设等的管理职权，促进南海主园区的发展；另一方面，佛山市政府还在禅城园、三水园、顺德园、高明园等分园设立分园管委会，实行“一区五园、统一规划、分园管理、创新服务”的管理机制，强化佛山市政府对于其他子产业园区的管理权限，在收紧村镇以及1 ｋｍ²以下的工业园区的新增工业用地指标的同时，引导新增产业资本和工业用地指标向重点园区进一步集中。

佛山创意产业园

3.2 重构地区骨架交通路网

　　影响佛山“城市―地区”产业空间重构的另一重要因素是由佛山市政府主导的跨区高速公路建设。在行政区划调整之前，佛山市的交通基础设施建设由下辖各县级市分别负责，由于缺乏协调，骨干交通路网呈现以广州为主要核心、佛山为次级核心的放射状格局，在功能本质上，体现了以广州为核心，佛山主城区为次核心，南海市、顺德市、高明市、三水市为边缘的“中心―边缘”关系。当时佛山仅有的2条高速公路——广（州）佛（山）高速和广（州）三（水）高速，以及主要的3条省道——S361、S112和S113，均指向广州市中心（图1）。因此，一方面，佛山主城区的交通区位优势难以凸显，例如，禅城区与顺德和高明之间就缺乏高速公路联系，而佛山下辖各县级市之间的交通联系也缺乏效率；另一方面，在高昂的交通成本下，各片区之间的产业功能缺乏自发整合的激励，表现在规模以上工业企业集聚中心在少数地区高度集聚，而外围地区仍以中小型企业为主的特点。

　　在行政区划调整后的2003年，佛山市政府启动建设佛山一环高速公路，以将禅城，南海桂城、狮山、丹灶，顺德乐从、北滘、伦教等地区连接在统一的主干高速公路骨架内。以佛山一环高速公路为基础，还通过广昆高速、广明高速、佛开高速和佛一环南延线等放射型高速公路，向外拓展连接广州绕城高速西线和珠三角环线西线等骨架高速公路，从而将三水工业园、沧江工业园和顺德工业园等外围主要产业片区，维系在以佛山一环为核心的功能框架下，构成了“环状＋放射”型的地区骨架交通路网，最终促进了产业空间的重构（图2）。

４

尺度重整下的空间绩效：

佛山“城市―地区”的产业空间变化

4.1 政府管治尺度重整与空间重构对佛山产业空间发展的影响

　　改革开放以来，佛山依靠自下而上的工业化和城市化发展道路，形成县级市为单位，市、县、镇街、村居各个层面共同发展的工业发展模式。镇和村在很长一段时间甚至是工业发展的主体，也就是说，佛山市经济发展的重心在基层，与之相匹配的是分散化的政府管治模式。2000年后，随着经济发展的转型，过往以镇村为主体的产业发展开始出现规模集聚效应不强、产业难以升级提升、土地低效消耗等问题，对既有的经济发展模式和政府管治尺度结构均出现种种不适应。因此，佛山市启动以行政区划调整为起点的政府管治尺度重整，通过市―区财政关系重构、行政架构改革、空间规划和审批架构的建立，推动政府管治结构调整。更为重要的是，这一调整将佛山市以往的重心在镇街和村居的产业发展模式，逐渐转变为市和区具有更强统筹能力的模式。也就是说，行政区划调整后佛山市实现了管治尺度上移，市和区在政府管理和经济管理的主导权力增加。政府管治尺度上移后，市级政府实现了对下属各区财权、行政管辖权力以及部分空间规划权力的上收，市级政府统筹和引导市域范围产业布局的能力得到了强化。

　　在此过程中，佛山市推动地区骨架交通路网的重构，以一环路的建设为核心，增加5区之间的交通联系效率，改变交通可达性重构企业区位。一环路全长99.2 km，沿线经过的城镇包括东线的桂城、平洲、大沥，南线的陈村、北滘和乐从，西线的南庄、罗村、狮山和乐平等，北线的官窑、里水等，一环路串联佛山市内14个经济发达的镇（街道），基本实现沿线的镇（街道）行车20 min之内到达中心城区的目标。佛山市成功建设联系各区的一环快速路，提高了各区之间以及各区内部镇街之间的交通联系效率，重构了交通出行格局，为市域范围的产业空间调整提供了基础。

　　同时，随着管治尺度的重整，佛山市一级政府在产业发展中的统筹和引导能力得到强化。佛山市管治尺度重整涉及省、市、区、镇街、企业等参与主体。行政区划调整和尺度重整前，佛山市以镇街和区（原县级市）为主体进行产业发展和空间的管治。省政府通过行政区划调整建立新的行政架构，佛山从分散式转变为更加一体的管治结构。在此过程中，佛山市政府通过市―区财政关系重构、行政架构改革、空间规划和审批架构的建立，推动了市、区、镇街的管治尺度重整，市、区、镇街作为参与主体，其三者之间的尺度关系发生变化，佛山市级政府在管治层级中的地位得以加强。并以空间为抓手，佛山市政府通过交通骨架路网重构与产业园区化的空间策略，影响工业企业主体的空间发展选择，重构工业企业的空间区位。

佛山工业园

　　通过市―区财政关系重构、行政架构改革、空间规划和审批架构的建立，佛山市一级政府在工业企业发展过程中涉及的投资、土地、管理权限等方面的作用得到极大的提升。市―区财政关系重构使得佛山市级政府的财力增强，市级政府在重点园区的土地开发、重点企业培育投入、产业人才引进等方面，得到了资金投入的保障。行政架构改革下，佛山原来相对分散的行政架构转变为更加一体的模式。在此基础上，佛山高新技术开发区及下属的分园区的管理得以统一在佛山市级的园区管理架构之下，市级政府对重点工业园区的管治能力得以加强。并通过空间规划和审批架构的建立，市一级政府在涉及工业园区发展的规划和土地等问题中的统筹能力不断强化。

4.2 佛山“城市―地区”的产业空间变化

　　管治尺度重整对于佛山“城市―地区”的产业空间造成一系列的改变。基于佛山市工业企业普查资料②，通过3种方式考察佛山“城市―地区”的产业空间变化，一是采用规模以上工业企业的数量密度度量并描述佛山“城市―地区”的产业空间变化，具体将2004、2008和2012年3个普查年份分别为5 190、7 997和5 950个规模以上工业企业的坐标标记在对应的位置上（图3），然后通过地理信息分析工具ArcMap对各村规模以上企业数量进行IDW插值，获得每年规模以上工业企业数量的分布，并计算各村规模以上工业企业数量的密度，再分别对3个年份的规模以上工业企业密度分布取“西北―东南”和“西南―东北”2个方向的矢量剖面，剖面线穿过佛山禅城中心城区、芦苞镇、乐平镇、狮山镇、大沥镇、西樵镇、南庄镇、罗村镇、张槎街道、石湾街道、陈村镇、更合镇、明城镇、杨合镇等工业集聚区，能表征这些重要工业集聚区规模以上工业企业的数量密度（图4）。二是通过计算佛山一环路以及佛山市高新技术产业开发区一区五园重点工业协调区范围内外的3个普查年份规模以上企业占全市比例的变化，观察尺度重整下的空间政策如何影响工业企业的分布。三是通过各区规模以上工业企业数量占全市比重度量和描述佛山“城市―地区”的产业空间变化。

4.2.1 工业企业数量密度分布的变化 

　　从图4可知：自实施尺度重整以来，佛山市域的工业企业空间分布格局发生了深刻变化，整体呈现“大分散、小集中”的空间变动过程，市域工业企业呈现去中心化和多中心化的趋势。首先，2004―2012年，佛山市域规模以上工业企业出现了持续去中心化③的空间过程。在2004年，佛山市规模以上工业企业数量密度的最高值出现在禅城的张槎、祖庙和南海的夏西村、平北村一带，达到每村居行政单元240家企业；到2008和2012年，尽管该片地区仍是佛山市域范围内工业企业数量密度最高的地区，其峰值却逐步分别下降至每村居行政单元210和150家企业，表明市域范围内企业数量密度单中心的去中心化趋势在持续发展。

　　其次，部分佛山市域的外围地区却呈现出工业企业数量密度逐渐增大的趋势。2004―2008年，佛山市域外围地区工业企业数量密度增加幅度较大的地区较多，包括高明更合、杨和、荷城，顺德五沙，南海狮山，三水西南、乐平、白坭，南海九江、里水等地区，但是，2008―2012年，这些企业数量密度明显增大的地区又出现了分化，部分地区未能延续这样的密度变动趋势，有些小的工业企业集聚点甚至消失，包括高明更合、荷城，南海九江、里水等；相反，另一些地区依然能延续规模以上工业企业数量密度增大的趋势，包括南海狮山，顺德五沙，三水西南、乐平，高明杨和等。

三水工业园

　　“西北―东南”和“西南―东北”2条企业数量密度剖线也表现出同样的多中心化的企业空间变动趋势，剖线从“单中心―平缓状态”趋向于“多中心―起伏状态”，与2004年相比，2008年的企业高密度聚集点增加，在剖线上出现高明荷城，南海狮山，三水乐平、白坭，南海九江等新的企业高密度聚集点；与2008年相比，2012年的企业高密度聚集点减少，2008年出现的一些小的集聚点在2012年消失了，企业高密度集聚点主要有禅城，南海桂城、狮山，顺德五沙、大良，三水乐平，高明杨和等地。

4.2.2 工业企业分布与环路、市级重点园区的关系

　　首先，以一环路围合范围表征佛山工业企业分布的中心，佛山市域工业企业分布呈现去中心化的趋势。佛山一环路内面积占佛山市域的14%，而2004年环路内企业数量及工业总产值分别占全市比例达到33.9%和28.4%（表3），也就是说，环路内地区为佛山市工业企业分布的中心。而随着尺度重整和空间重构策略的推行，环路内工业企业数量及工业总产值占全市比例均呈现出不断下降的趋势。2008年，环路内工业企业数、工业总产值占比分别下降为31.3%和28.3%，到了2012年，占比进一步分别下降为29.7%和24.6%。佛山市环路内规模以上工业企业数量及总产值在2004、2008、2012年3个普查年份占全市比重呈现持续下降的趋势（图5）。佛山骨架交通路网的重构，改变企业交通区位，工业企业在市域范围内发生空间分布重组。

　　其次，以佛山市市级重点产业集聚区域的企业分布变化，观察佛山管治重整后的企业空间分布情况。通过GIS空间分析，以佛山市高新技术产业开发区五大产业园区为核心的工业协调区作为空间范围，分别计算五大工业协调区在2004、2008、2012年的规模以上工业企业数量及相应的工业总产值。总体上来说，市级工业协调区占全市面积的21%，2004年规模以上工业企业占全市比重为26.19%，工业总产值占全市的17.98%；2008年比重相应上升为28.58%和26.21%；2012年比重进一步相应提高到33.63%和32.54%。也就是说，佛山市在管治尺度重整后，市级政府在工业发展中的统筹能力得以强化，规模以上工业企业自2004年后不断往市一级工业园区集中，重点工业园区空间边界范围内的工业企业总产值比重逐年上升。

　　同时，观察规模以上工业企业空间变化，发现其空间分布变动呈现一定程度的多中心趋势（图6）。从重点工业园区内工业企业数量和工业总产值来看，2004年规模以上工业企业主要集中在南海工业协调区内，企业数和总产值分别占全市的13.57%和8.73%，而其他工业协调区占比均不高（表4）。随后工业企业开始出现多中心化的趋势，原有的工业企业集聚中心南海继续保持增长的态势，2008年企业数及总产值占全市比重上升为15.25%、13.84%。同时其他工业协调区除禅城外均出现增长，高明、三水、顺德工业协调区企业数量和总产值占全市比重均得以提升。2012年，全市范围内已出现多中心的初步形态，南海工业协调区作为主中心，工业企业数量和总产值占比均上升为15.42，高明、禅城工业协调区企业产值占全市比重大于5%，呈现一定的多中心特性（见表4）。

4.2.3 各区规模以上工业企业的数量及其占全市比重的变动情况 

　　2002年以来佛山各区规模以上工业企业的数量及其占全市的比重的变动情况同样反映出尺度重整后佛山市域工业空间去中心化和多中心化的趋势。由表5可见：在2004年，佛山五区中规模以上工业企业数量比重最高的是南海区，达到37%；其次为顺德区，占34%；最低的为高明区，仅占6%；三水区也仅占7%。在2008和2012年，各区之间的差距呈现逐步缩小的态势，其中，禅城区规模以上工业企业的数量逐渐下降，2012年其占全市的比重降至12%。同时，南海的企业数量在2004―2008年增加，2008―2012年减少，2012年占全市的比重2004年降低了1%。顺德的企业数量和所占比重均降低，后者在2012较2004年降低了4%。与此同时，作为佛山外围地区的三水和高明两区却均出现增长的态势，2012年三水的企业数较2004年增长了120%，所占比重较2004年增长了7%；2012年高明的企业数较2004年增长了52%，占全市比重增长了2%。

５

结论与讨论

　　地理学中尺度理论是解释全球化下地区发展转型的一套分析方法，重点分析不同层级政府管治权力结构的变化和空间的发展，对现今世界范围内城市和区域的发展具有很好的解释力。但是，已有的研究中尺度重整及其空间化过程的分析都偏于概念化，将空间“概念化”成一个名词，重点从“空间性”的角度对空间进行分析。本文尝试将尺度重整的空间化过程具体化和实体化，通过佛山城市地区管治尺度重整的实证研究，认为佛山“撤县设区”行政区划调整后，佛山出现尺度上移的管治尺度重整，市一级管治权力增强。佛山尺度重整下城市政府主导的环路和工业园区建设，使得规模以上工业企业空间分布发生变化，也就是说，管治尺度重整推动经济空间发生再结构化的过程。

佛山宏达工业园

　　在全球化的影响下，生产活动日益跨越地理边界，在更大的地域范围内进行生产活动的组织，带来了新的区域空间形态。区域和城市政府，为了提高地区竞争力和适应新的生产组织模式，通过政府管治权力结构的尺度重整，调整原有的管治结构，以应对日益变化的空间组织方式。2000年后，中国主要大都市区均提出以区域一体化为目标的地区发展政策，城市发展和管治已经跨越城市的地域边界，向城市―地区的地域范畴推进，这个过程是全球范围内的区域发展进程的一个组成部分。同时，中国的城市和区域管治也显现出与国外不同的特征，即通过以撤县（市）设区为代表的行政区划调整，形成新的地域管治空间。珠三角城市亦经历了将地级市管辖的县或者县级市，整体改制为区级单位，纳入城市的行政统一管理的进程并形成“城市―地区”的新型空间。可以说，珠三角“城市―地区”的出现是撤县（市）设区行政区划调整的空间结果。伴随着这一过程，珠三角主要大城市的城市辖区面积快速增加，城市管治的对象已不同于以往传统的城市中心区的概念范畴，而是转变为具有更大地域范围的“城市―地区”，城市政府不断推动管治结构的尺度重整，主动适应“城市―地区”的管治需求。

　　佛山作为珠三角的核心城市，在2002年进行行政区划调整，市辖区面积由90 km2增加为3 848 km2。行政区划调整后，佛山推动城市空间的管治尺度重整，调整“市―区”财政关系，使财权向市政府集中；推动行政架构改革，强化市政府行政管理权；建立空间规划和审批架构，适当剥离并上收各区部分空间规划的审批权。同时，佛山市―区政府通过产业园区化和重构地区骨架交通路网2方面措施引导产业空间的重构。佛山市管治尺度重整具有空间影响。本文采用2004、2008和2012年3个普查年份的规模以上工业企业普查数据，通过企业坐标标记、IDW插值和矢量剖面、环路和市级园区范围内外企业占比变化等方法评估尺度重整下的空间绩效，结果表明：自实施尺度重整以来，佛山市域的工业企业空间分布格局发生了深刻的变化，整体呈现“大分散、小集中”的空间变动过程，市域工业企业呈现出去中心化和多中心化的趋势。

　　管治尺度重整具有多个面向，不同地区的尺度重整过程对空间发展的影响各异。佛山的管治尺度重整的实证研究表明：尺度重整对经济空间的发展具有重要影响，推动城市企业空间分布发生变化。管治尺度重整具有多种形式，对企业、人口、用地的空间分布产生影响。未来通过开展更多的包括“尺度上移”“尺度下移”等形式的管治尺度重整的实证研究，探索城市和区域管治尺度重整与企业、人口、用地空间分布变化的关系，不仅能够进一步明确管治权力结构变化对空间发展的具体影响，同时能进一步加深我们对行政区划调整后“城市―地区”的理解，并为中国未来“城市―地区”的发展和管理提供参考。

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